Reform of the Japanese Governmental System(SWNCC228)

7 January 1946




Note by the Secretaries

1. At its 32nd meeting, the State-War-Navy Coordinating Committee approved SWNCC 228, after amending.

2. Holders of SWNCC 228 are requested to destroy page 3 by burning, renumber pages 4 through 13 to read 5 through 14 and insert the revised pages 3 and 4.


27 November 1945
Pages 1 - 14, incl



Reference: a. SWNCC 209/D.

Note by the Secretaries

1. The enclosure, a report by the State-War-Navy Coordinating Subcommittee for the Far East, is circulated for consideration by the Committee.

2. A copy of this report has been forwarded to the Joint Chiefs of Staff for their comment from a military point of view. The comments of the Joint Chiefs of Staff will be circulated to the Committee upon receipt thereof from the Secretary, Joint Chiefs of Staff.




Report by the
State-War-Navy Coordinating Subcommittee for the Far East


1. To determine the constitutional reforms which the occupation authorities should insist be carried out in Japan.


2. See Appendix "A".


3. See Appendix "B".


4. It is concluded that:

a. The Supreme Commander should indicate to the Japanese authorities that the Japanese governmental system should be reformed to accomplish the following general objectives:
(1) A government responsible to an electorate based upon wide representative suffrage;
(2) An executive branch of government deriving its authority from and responsible to the electorate or to a fully representative legislative body;
(3) A legislative body, fully representative of the electorate, with full power to reduce, increase or reject any items in the budget or to suggest new items;
(4) No budget shall become effective without the express approval of the legislative body;
(5) Guarantee of fundamental civil rights to Japanese subjects and to all persons within Japanese jurisdiction;
(6) The popular election or local appointment of as many of the prefectural officials as practicable;
(7) The drafting and adoption of constitutional amendments or of a constitution in a manner which will express the free will of the Japanese people.
b. Though the ultimate form of government in Japan is to be established by the freely expressed will of the Japanese people, the retention of the Emperor institution in its present form is not considered consistent with the foregoing general objectives.
c. If the Japanese people decide that the Emperor Institution is not to be retained, constitutional safeguards against the institution will obviously not be required but the Supreme Commander should indicate to the Japanese that the constitution should be amended to conform to the objectives listed in a above and to include specific provisions:
(1) That any other bodies shall possess only a temporary veto power over legislative measures, including constitutional amendments approved by the representative legislative body, and that such body shall have sole authority over financial measures;
(2) That the Ministers of State or the members of a Cabinet should in all cases be civilians;
(3) That the legislative body may meet at will.
d. The Japanese should be encouraged to abolish the Emperor Institution or to reform it along more democratic lines. If the Japanese decide to retain the Institution of the Emperor, however, the Supreme Commander should also indicate to the Japanese authorities that the following safeguards in addition to those enumerated in a and c above would be necessary:
(1) That the Ministers of State, chosen with the advice and consent of the representative legislative body, shall form a Cabinet collectively responsible to the legislative body;
(2) That when a Cabinet loses the confidence of the representative legislative body, it must either resign or appeal to the electorate;
(3) The Emperor shall act in all important matters only on the advice of the Cabinet;
(4) The Emperor shall be deprived of all military authority such as that provided in Articles XI, XII, XIII, and XIV of Chapter I of the Constitution;
(5) The Cabinet shall advise and assist the Emperor;
(6) The entire income of the Imperial Household shall be tuned into the public treasury and the expenses of the Imperial Household shall be appropriated by the legislature in the annual budget.
5. Only as a last resort should the Supreme Commander order the Japanese Government to effect the above listed reforms, as the knowledge that they had been imposed by the Allies would materially reduce the possibility of their acceptance and support by the Japanese people for the future.

6. The effectiveness of governmental reforms in preventing the resurgence of military control in Japan will depend in a large measure upon the acceptance by the Japanese people of the entire program. In the implementation of allied policy on the reform of the Japanese Government, the Supreme Commander for the Allied Powers must take into account the problems of sequence and timing, as well as measures which might be adopted to prepare the Japanese people to accept the changes, in order to insure that the reforms are lasting in strengthening representative government in Japan.

7. This paper should not be released for publication. The eventual release of a statement of allied policy on the reform of the Japanese Government should be coordinated with the Supreme Commander for the Allied Powers in order not to impede the accomplishment of such reforms in Japan itself.


8. It is recommended that:
a. Upon approval by the State-War-Navy Coordinating Committee of the conclusions in paragraph 4 above:
(1) The report be forwarded to the State, War and Navy Departments and the Joint Chiefs of Staff for information; and
(2) Forward SWNCC 228, as amended, to the American Representative on the Far Eastern Commission for his guidance in negotiations with other members of the Commission on the formulation of an Allied Policy on the reform of the Japanese Government.
b. No Part of this report be released to the press at present.

(Revised 7 January 1946)



1. The Potsdam Declaration provides that:
"The Japanese Government shall remove all obstacles to the revival and strengthening of democratic tendencies among the Japanese people. Freedom of speech, of religion, and of thought, as well as respect for the fundamental human rights shall be established.
"The occupying forces of the Allies shall be withdrawn from Japan as soon as these objectives [as set forth in the Potsdam Declaration] have been accomplished and there has been established in accordance with the freely expressed will of the Japanese people a peacefully inclined and responsible government."
2. The Allied note of August 11 to the Japanese Government stated that:
"The ultimate form of government of Japan shall, in accordance with the Potsdam Declaration, be established by the freely expressed will of the Japanese people."
3. One of the ultimate objectives of the United States in regard to Japan is stated in... "United States Initial Post-Defeat Policy Relating to Japan," to be:
"To bring about the eventual establishment of a peaceful and responsible government which will respect the rights of other states and will support the objectives of the United States as reflected in the ideals and principles of the Charter of the United Nations. The United States desires that this government should conform as closely as may be to principles of democratic self-government but it is not the responsibility of the Allied Powers to impose upon Japan any form of government not supported by the freely expressed will of the people."



1. The Potsdam Declaration stipulates that the occupying forces shall not be withdrawn from Japan until a "peacefully inclined and responsible government" has been established. Past declarations of the United Nations, and the clear intention of the Allies permanently to eliminate Japanese practices and institutions which have made that country a danger to other nations, clearly indicate that that stipulation refers not merely to the particular Japanese Government which the Allies recognize prior to withdrawal, but also to the nature of Japan's governmental institutions. Although "the ultimate form of government of Japan" is to be determined by the "freely expressed will of the Japanese people," the Allies, in accordance with the above provision and as a part of their over-all program for the demilitarization of Japan, are fully empowered to insist that Japanese basic law be so altered as to provide that in practice the government is responsible to the people, and that the civil is supreme over the military branch of the government.

2. The existing Japanese governmental system, resting on the Constitution, the Imperial House Law, basic statutes and Imperial Ordinances supplementary to the Constitution, and customs and practices observed virtually as law, has shown itself unsuited to the development of peaceful practices and policies primarily by reason of the defects described in the following paragraphs.

3. The Absence of an Effective System of Responsibility of the Government to the People.
a. There are of course several ways in which this responsibility may be effected. In the United States the executive government is directly responsible to the President, who is himself elected by the people and is limited by the judicially enforced Constitution from encroaching upon the rights of the judiciary and the Congress. In Great Britain the executive government is nominally responsible to a hereditary monarch, but actually it is responsible to the House of Commons, which is elected by the people. While in theory the power of the Parliament is absolute, in practice it recognizes the independence of the courts and certain rights of the executive.
b. The present Japanese Constitution was drawn up with the dual purpose of, on the one hand, stilling popular clamor for representative institutions, and on the other, of fortifying and perpetuating the centralized and autocratic governmental structure which its framers, the Meiji leaders, believed necessary for Japan's continued existence and development in the modern world. Consistent with this latter purpose, power was retained in the hands of a small group of personal advisors around the Throne, and the people's elected representatives in the Diet were given only limited supervisory powers over legislation. When a Cabinet falls the new Prime Minister, who selects his own Cabinet, is appointed by the Emperor not automatically from the leadership of the majority party in the Lower House but on the recommendation of these advisors, originally the Genro and more recently a council of former prime ministers. The nature and composition of a new government, consequently, was determined by the balance of forces around the Throne rather than by the majority view in the Lower House.
c. This lack of responsibility of the Cabinet to the Lower House was also the result of the Diet's limited powers over the budget. The Constitution provides (Article 71) that if a budget is rejected by the Diet, the budget of the preceding year automatically goes into effect. Consequently, even though the Prime Minister failed to win a vote of confidence in the Lower House he knew that he was assured of a budget equal at least to that of the current year.
d. Although the passing of general laws pertaining to the internal affairs of the nation are within its province, in practice most bills are introduced by members of the Cabinet, in whose selection the Diet has no part. The power to declare war, make peace, and conclude treaties are Imperial prerogatives over which the Parliament can exert only the most indirect influence because of its inability to control the Cabinet and the Privy Council which, together with the Keeper of the Privy Seal, the Minister of the Imperial Household and others close to the Throne, advise the Emperor on these matters. The Diet has no power over dynastic affairs, it cannot initiate amendments to the Constitution, it cannot convene of its own accord, and it may be prorogued for a period up to fifteen days any number of times during a session by the Emperor on the advice of the Prime Minister.
e. Although the Diet possesses indirect means of impressing its views upon the government which have proven more effective in practice than the direct controls, budgetary or otherwise, at its disposal, even these indirect methods have been of limited value. Its power to address the Throne or make representations to the government has little practical significance, because neither is bound to respond to its representations. Its power to establish committees of inquiry on any matters of state is limited by its inability to compel the attendance of witnesses. Interpellations and questions from the floor can embarrass a Cabinet, and have been among the Diet's most effective weapons, but ministers are free to make evasive replies or to refuse to answer at all on the ground of "military security" or "diplomatic security" or as "contrary to public interest." Although both Houses are empowered by custom to pass resolutions on matters within their jurisdiction, and resolutions of no confidence by the Lower House prior to 1931 frequently led to the resignation of a cabinet or of the ministers thus censured, such resolutions have also frequently led to the dissolution of the House and a new election which, although it supported the House against the government, was not followed by the latter's resignation. Nevertheless, during the past fifteen years, criticism of the government from the floor or in address or representation resolutions have been virtually the only means by which members could hope to influence policy.
4. The Dual Nature of Japanese Government which Permits the Military to Act Independently of the Civil Government and of the Parliament.
a. The supreme command of the army and navy, and the power to determine their peacetime standing, are stated in the Constitution to be among the Emperor's prerogatives. This has been interpreted by the military services to mean that they are responsible solely to the Emperor and may act independently of the Cabinet and the Diet in matters of military concern. Only in matters of major importance have they felt obliged to seek the Emperor's approval, frequently interpreting and expanding that approval to suit their own ends. The right of direct access to the Emperor possessed by the chiefs of Staff and the Ministers of the Army and Navy, a privilege enjoyed by the Prime Minister but by no other member of the Cabinet, has been an indispensable condition of the services' independence of action.
b. The ability of the military to affect government policy both within and without the area of their assigned responsibilities is further enhanced by the provision, based on an Imperial Ordinance of 1898, that the Minister of War and the Minister of the Navy must be a general or a lieutenant-general or an admiral or vice-admiral respectively on the active list. This provision has been repeatedly used by the military services to overthrow an existing cabinet by requiring the resignation of the Minister of War or the Minister of the Navy or to prevent the formation of a new Cabinet by the refusal to permit eligible officers to fill these posts. Divided responsibility between the military and civil authorities in the Japanese Government, beside giving the services undue weight in the determination of policy, has on numerous occasions prevented the civil government, which of its own accord might have acted in good faith, from fulfilling its international commitments.
5. The Excessive Power of the House of Peers and the Privy Council.
a. Except for the fact that financial bills must be initiated in the Lower House, and that the Lower House may be dissolved by the Emperor at any time whereas the Upper House can only be prorogued, the legislative powers of both Houses are the same. Inasmuch as the House of Peers is composed approximately one-half of the nobility, one-fourth of persons elected by and from the highest taxpayers, and one-fourth of Imperial appointees, it equal powers with the popularly elected Lower House gives representatives of the propertied and conservative classes in Japan an undue influence on legislation.
b. The Privy Council, composed of a president, a vice-president, twenty-four councilors appointed by the Emperor for life, and the members of the cabinet ex officio, serves as the supreme advisory body to the Emperor. The ordinance defining its powers, promulgated in 1890, stipulated that generally speaking its advice was to be solicited by the Emperor only on constitutional questions, international treaties and agreements, and prior to the issuance of emergency Imperial ordinances. Gradually, however, the Council has extended its activities and increased its power until in recent decades it has come to resemble a "third chamber," with broad supervisory powers over the executive in both foreign and domestic matters. It has frequently opposed the Cabinet on policy questions, and on several occasions has forced the downfall of Cabinets possessing the confidence of the Diet. Owing no political responsibility to the Diet or to the people for its activities, and yet exerting important influence over the entire affairs of the state, the Privy Council as presently constituted has proved an important barrier to the development of a sound parliamentary system.
6. Inadequate Provision for the Protection of Civil Rights.
a. The Japanese people have been deprived in practice, particularly during the past fifteen years, of many of the civil rights guaranteed them in the Constitution. Qualification of the constitutional guarantees by the phrase "except in the cases provided by law" or "unless according to law" has permitted the enactment of statutes involving wholesale infringement of these rights. At the same time Japanese courts have shown themselves subservient to social, even if not to direct governmental, pressures, and have failed signally to administer impartial justice.
b. To rectify this situation, General MacArthur, on October 4, 1945, ordered the Japanese Government to abolish all measures which restricted freedom of speech, of thought and of religion and to report to him by October 15, 1945, on all steps which had been taken to assure civil rights to the people.
c. In one other respect the Japanese Constitution falls short of other constitutions in its guarantee of fundamental rights. Instead of granting those rights to all persons it stipulates that they shall apply only to Japanese subjects, leaving other persons in Japan without their protection.
7. To have lasting value and hence to be most effective, the constitutional and administrative reforms necessary to correct the defects in Japan's governmental system should be initiated and carried into effect by the Japanese Government out of a desire to eliminate elements of the national structure which have brought Japan to its present pass and to comply with the provisions of the Potsdam Declaration. Failing such spontaneous action by the Japanese, the Supreme Commander should indicate the reforms which this Government considers necessary before it can consider a "peacefully inclined and responsible government" to have been established in Japan, a condition of the occupation forces' withdrawal. Only as a last resort should a formal instruction be issued to the Japanese Government specifying in detail the reforms to be effected.
8. The combination of new provisions in the Constitution that (1) the government shall be responsible to an electorate based upon wide representative suffrage, (2) that the executive branch of government shall derive its authority from and be responsible to the electorate or to a fully representative legislative body and (3) when a Cabinet loses the confidence of the representative legislative body it must resign or appeal to the electorate would ensure the development of a truly representative government responsible to the people. This direct responsibility of the government to the people would be further strengthened by conferring full budgetary powers on the representative legislative body. If the government lost the confidence of the representative legislative body, it would be forced to resign at the end of the fiscal year because of the lack of funds.
9. Explicit provision in the Constitution for the guarantee of fundamental civil rights both to Japanese subjects and to all persons within Japanese jurisdiction would create a healthy condition for the development of democratic ideas and would provide foreigners in Japan with a degree of protection which they have not heretofore enjoyed. The position of a representative legislative body would be further strengthened by granting to the Diet the right to meet at will and allowing any other organ of the government only a temporary veto over legislative measures approved by the legislative body, including amendments to the constitution. The popular election or local appointment of as many of the prefectural officials as practicable would lessen the political power formerly possessed by the Home Minister as a result of his appointment of governors of prefectures. At the same time it would further encourage the development of genuinely representative local government.
10. Although the authority and influence of the military in Japan's governmental structure will presumably disappear with the abolition of the Japanese armed forces, formal action permanently subordinating the military services to the civil government by requiring that the ministers of state or the members of a Cabinet must, in all cases, be civilians would be advisable.
11. While this Government is anxious to encourage the Japanese either to abolish the Imperial Institution or to reform it along more democratic lines, the question of the retention of the Imperial Institution will have to be left to the Japanese to decide for themselves. If the Imperial Institution is retained, many of the changes recommended above, such as the provisions for the direct responsibility of the government to the people through granting full budgetary powers to the representative legislative body and the requirement that only civilians serve as ministers of state or the members of a Cabinet in all cases, will go far towards reducing the power and influence of the Imperial Institution. Further safeguards must be established to prevent the resurgence of "dual government" in Japan and the use of the Emperor by nationalistic and militaristic groups to threaten the future peace in the Pacific. Those safeguards should include provisions that (1) the Emperor act in all important matters only on the advice of the Cabinet, (2) the Emperor be deprived of all military authority such as that provided in Articles XI, XII, XIII and XIV of Chapter I of the Constitution, (3) the Cabinet shall advise and assist the Emperor, (4) the entire income of the Imperial Household shall be turned into the public treasury and the expense of the Imperial Household shall be appropriated by the legislature in the annual budget.
12. There are a number of desirable reforms in the Japanese governmental system which have not been specified in the conclusions, such as strengthening of the prefectural and municipal assemblies, and revision of the election laws to eliminate dishonest election practices. It is further believed that measures to strengthen the local assemblies and effect a thoroughgoing reform of the election system can be safely left, and would be better left, to be initiated by a genuinely representative national government at Tokyo, whose establishment the reforms specified in this paper should ensure. Elections during the occupation period will, presumably, be adequately supervised by the occupation forces.

以下は上記文書の日本語訳です(一部、翻訳されていません)。「日本国憲法制定の過程. 1:原文と翻訳」高柳賢三,大友一郎,田中英夫編著. 有斐閣(1972)から転載しました。



(a) 最高司令官は、日本政府当局に対し、日本の統治体制が次のような一般的な目的を達成するように改革さるべきことについて、注意を喚起しなければならない。
1. 選挙権を広い範囲で認め、選挙民に対し責任を負う政府を樹立すること
2. 政府の行政府の権威は、選挙民に由来するものとし、行政府は、選挙民または国民を完全に代表する立法府に対し責任を負うものとすること
3. 立法府は、選挙民を完全に代表するものであり、予算のどの項目についても、これを減額し、増額し、もしくは削除し、または新項目を提案する権限を、完全な形で有するものであること
4. 予算は、立法府の明示的な同意がなければ成立しないものとすること
5. 日本臣民および日本の統治権の及ぶ範囲内にあるすべての人に対し、基本的人権を保障すること
6. 都道府県の職員は、できる限り多数を、民選するかまたはその地方庁で任命するものとすること
7. 日本国民が、その自由意思を表明しうる方法で、憲法改正または憲法を起草し、採択すること
(b) 日本における最終的な政治形態は、日本国民が自由に表明した意思によって決定さるべきものであるが、天皇制を現在の形態で維持することは、前述の一般的な目的に合致しないと考えられる。
(c) 日本国民が天皇制は維持されるべきでないと決定したときは、憲法上この制度〔の弊害〕に対する安全装置を設ける必要がないことは明らかだが、〔その場合にも〕最高司令官は、日本政府に対し、憲法が上記(a)に列記された目的に合致し、かつ次のような規定を含むものに改正されるべきことについて、注意を喚起しなければならない。
1. 国民を代表する立法府の承認した立法措置-憲法改正を含む-に関しては、政府の他のいかなる機関も、暫定的拒否権を有するにすぎないとすること、また立法府は財政上の措置に関し、専権を有するものとすること
2. 国務大臣ないし閣僚は、いかなる場合にも文民でなければならないものとすること
3. 立法府は、その欲するときに会議を開きうるものとすること
(d) 日本人が、天皇制を廃止するか、あるいはより民主主義的な方向にそれを改革することを、奨励支持しなければならない。しかし、日本人が天皇制を維持すると決定したときは、最高司令官は、日本政府当局に対し、前記の(a)および(c)で列挙したもののほか、次に掲げる安全装置が必要なことについても、注意を喚起しなければならない。
1. 国民を代表する立法府の助言と同意に基づいて選任される国務大臣が、立法府に対し連帯して責任を負う内閣を構成すること
2. 内閣は、国民を代表する立法府の信任を失ったときは、辞職するか選挙民に訴えるかのいずれかをとらなければならないこと
3. 天皇は、一切の重要事項につき、内閣の助言にもとづいてのみ行動するものとすること
4. 天皇は、憲法第1章中の第11条、第12条、第13条および第14条に規定されているような、軍事に関する権能を、すべて剥奪されること
5. 内閣は、天皇に助言を与え、天皇を補佐するものとすること
6. 一切の皇室収入は、国庫に繰り入れられ、皇室費は、毎年の予算の中で、立法府によって承認されるべきものとすること





1 ポツダム宣言は、次のように規定する。「日本国政府は、日本国国民の間に於ける民主主義的傾向の復活強化に対する一切の障害を除去すべし。言論、宗教および思想の自由、並びに基本的人権の尊重は、確立せられるべし。」

2 日本国政府に対する8月11日附連合国の回答は、次のように述べている。

3 「降伏後における合衆国の初期対日政策」において、日本に対する合衆国の究極の目的の1つは、次のようなものであると述べられている。


1 ポツダム宣言は、「平和的傾向を有し且つ責任ある政府」が樹立されるまで、占領軍は日本から撤収されないと明記している。国際連合のこれまでにおける諸々の宣言、および日本を他の諸国家にとって危険な存在たらしめた同国の慣行および制度を永久に除去しようとする、連合国の明確なる意図は、この規定が、単に、撤収する以前に連合国の承認する特定の日本政府についてのみ述べたものではなく、日本の統治機構の本質についても述べたものであることを、明白に示している。「日本国の最終的な政治形態」は、「日本国国民の自由に表明せる意思」によって決定さるべきものであるが、連合国は、前記の規定に従い、かつ日本の非軍国主義化のための綜合政策の一環として、日本の基本法が、その政府が実際に国民に対し責任を負うこと、また政府の文官部門は軍部に優越することを規定するよう、改正さるべきことを主張しうる権限を完全に与えられている。

2 日本の現行統治体制は、憲法、皇室典範、憲法を補充する基本的な法律および勅令、並びに事実上法律と同様に遵守されている慣習および慣行にもとづいているが、主として以下に述べる欠陥のために、平和的な慣行および政策の発達に適さないことを、露呈した。

3 国民に対する政府の責任を確保しうる制度の欠如
(a) この〔国民に対する政府の〕責任を実現しうる方法は、もちろん、いくつかある。合衆国においては、行政府が大統領に対し直接責任を負い、大統領自身は国民によって選挙され、かつ、裁判所によって強行される憲法により、司法部および連邦議会の権限を侵害しないよう制約されている。英国においては、行政府は、名目上は世襲の君主に対して責任を負うが、実際上は庶民院に対して責任を負い、この庶民院は国民によって選挙される。議会の権限は、理論上は絶対であるが、実際には、議会は、裁判所の独立、および行政府の権限中の若干のものは、〔侵すべからざるものと〕認めている。
(b) 日本の現行憲法は、一方においては、国民の側の代議制への要求をなだめるという目的、他方においては、明治の指導者である憲法制定者達が、近代の世界の中で日本が存続し発展するために必要であると信じた、中央集権的、独裁的統治機構を、強化し永続させんとする目的、という二重の目的をもって書かれたのである。この後者の目的に合致するため、国家権力は、天皇の周囲にいる数少ない個人的助言者達の手に握られ、選挙によって選ばれた、国会における国民の代表者には、立法に対し限られた範囲で監督的権限が与えられただけであった。内閣が瓦壊すると、新しい総理大臣は、下院の多数党の領袖から自動的に任命されるのではなく、上述のような助言者―元来は元老がその任にあたっていたが、最近では元の総理大臣の協議会―の推薦にもとづき、天皇によって任命されるのである。そして、この総理大臣が、自分の内閣〔の閣僚〕を選ぶのである。その結果、新しい政府の性格およびその構成は、下院の多数者の意見によってではなく、天皇の周囲にある勢力の均衡によって、決せられた。
(c) 内閣が下院に対し責任を負わないというこのことは、また、予算に関する議会の権限が限られていたことの結果でもある。憲法は、予算が議会によって否決されたときには、前年度の予算が自動的に効力を発生すると規定している(第71条)。その結果、総理大臣は、たとえ下院で信任投票をかちうることができなくとも、少なくとも現年度と同一の予算が確保されるということを、念頭においていたのである。
(d) 国家の国内事項に関する一般法の制定は、議会の権限内のこととされてはいるが、実際上、大部分の法案は閣僚によって提出される。しかも国会は閣僚の選考に関与していない。戦争を宣言し、講和をなし、条約を締結する権限は、天皇の大権であり、これに関しては、議会は、極めて間接的に影響を与えうるにとどまる。というのは、議会は、内閣および内大臣、宮内大臣、その他天皇の側近にある者と共にこれらの事項について天皇に助言を与える枢密院を、コントロールすることができないからである。議会は、宮務に関しては権限を有せず、憲法改正を発議することができず、自ら会議を召集することができず、かつ、総理大臣の助言にもとづき、天皇により、15日間までの期間の停会を1会期中何回でも命ぜられることがありうる。
(e) 議会はその見解を政府にはっきりと知らせる間接的な手段を有しており、それは、実際には、予算その他の面で議会の手に与えられている直接的なコントロールよりはるかに有効であったが、このような間接的な手段ですら、その価値は限られていた。議会は、天皇に上奏し、または政府に対して建議する権能をもっているが、それは、実際にはあまり意味をもたない。何故ならば、天皇も政府も、国会の建議に対し答えることを義務づけられていないからである。議会は、国政のいかなる事項に関しても調査委員会を設置しうる権能をもっているが、それは、証人の出頭を強制しえないということによって、制約されている。議場での質疑と質問とによって、内閣を困惑せしめることは可能であり、これらは議会の有する最も効果的な武器となっていたが、大臣は、要点を外した答弁をしたり、「軍事上の秘密」もしくは「外交上の秘密」を理由に、または、「公益に反する」として、全く答弁を拒否したりすることができる。両院共に、慣行によって、その権限内の事項につき決議を行なう権能を認められており、1931年までは、下院の不信任決議によって、しばしば、内閣または大臣が辞職に追いこまれたが、かかる決議は、また、しばしば下院の解散と総選挙とをもたらし、しかもその総選挙によって政府に反対する下院の方が支持されても、政府がそれによって総辞職するということはなかった。にもかかわらず、過去15年間においては、議場での質問または上奏決議もしくは建議決議による政府批判は、実際上、議員が政策に影響を及ぼすことを希望できる唯一の方法であったのである。

4 軍部が政府および議会から独立して行動することを可能にした日本国統治の二元性
(a) 陸海軍の統帥権、および平時の常備軍の大きさを決定する権能は、天皇の大権に属する、と憲法に定められている。この規定は、陸海軍により、陸海軍は天皇に対してのみ責任を負い、軍に関する事項については、内閣からも国会からも独立して行動しうることを意味すると、解釈された。軍は、天皇の承認を求めなければならないのは、特に重要な事項のみであると考え、しかも天皇の承認がえられると、しばしばそれを軍自身の目的に適合するように解釈し、拡張した。参謀総長および軍令部長並びに陸海軍大臣が有している直接天皇に助言しうる権利は、総理大臣は有するが他の閣僚は有していない特権であり、軍の行動の独立にとり不可欠の条件となっていた。 (b) 軍は、自己に割り当てられた責任の範囲内および範囲外にわたって、政府の政策に影響を与える力をもっていたが、それは、陸軍大臣および海軍大臣は、それぞれ、現役にある陸軍大将または陸軍中将、海軍大将、または海軍中将でなければならないという、1898年の勅令による定めにより、一層強められた。軍は、この規定を幾度となく用いて、陸軍大臣または海軍大臣の辞職を要求することにより内閣を打倒し、あるいは資格ある将官をこれらの地位に任命することに対する許可を拒否することにより新内閣の成立を妨害した。日本の政府においては、責任が軍当局と文官当局との間に分割されているため、政策決定において軍に不当の力が与えられていることのほか、自発的には誠実に行動したかもしれない文官政府が、その国際的公約を履行することを妨げられたこともたびたびある。

5 貴族院および枢密院の過大な権限
(a) 財政に関する法案は下院において先議されなければならないということ、および、下院は何時たりとも天皇がその解散を命じうるのに対し、上院は停会されることがあるだけであるということを除けば、上下両院の立法権は同一である。貴族院は、大体、2分の1が貴族、4分の1が高額納税者の互選による者、4分の1が天皇の任命する者によって構成されているのであって、貴族院が民選の下院と同等の権限をもつことは、日本における有産階級および保守的な階級の代表者に、立法に関して不当な影響力を与えるものである。
(b) 枢密院は、議長1名、副議長1名、天皇の任命する終身の顧問官24名および職務上当然に参加する閣僚で構成され、天皇に対する最高の助言機関としての役目を果たす。1890年に公布された、その権限を規定する勅令は、大まかにいえば、憲法問題、条約および国際協定に関し、並びに緊急勅令の発布に先き立ってのみ、天皇の諮問を受ける旨を規定していた。しかし、枢密院は、次第にその活動を拡大し、かつその権限を増大し、ついに最近の何十年かは、外交問題および国内問題のいずれにおいても、行政府に対し広汎な監督的権限をもち、「第三院」に類似するに至った。同院は、しばしば政策問題に関し内閣に反対し、若干の場合においては、議会の信任をえている内閣の瓦壊を強要した。その活動について議会または国民に対し政治的責任を負わず、しかも国務の全般にわたって重大なる影響力を及ぼしている、現在の姿での枢密院が、健全な議院内閣制の発達に対する重大な障害となることは、すでに明らかになっている。

6 人権保護の規定が不十分なこと
(a) 日本の国民は、特に過去15年間においては、事実上、憲法が彼らに保障している人権の多くのものを奪われていた。憲法上の保障に、「法律に定めたる場合を除き」、あるいは「法律によるに非ずして」という文言による制約が設けられていたために、これらの権利の大幅な侵害を含む法律の制定が可能になった。同時に、日本の裁判所が、仮に直接的な政府の圧力にではないとしても、社会的圧力に屈従し、公平なる裁判を行ないえなかったことも、はっきりしている。
(b) このような状態を改善するため、マッカーサー元帥は、1945年10月4日、言論、思想および信教の自由を制限する一切の措置を廃止し、日本政府に対して、1945年10月15日までに人権を国民に対し保障するためにとった一切の措置を彼に報告するよう、命令した。
(c) 別の一面においても、日本の憲法は、基本的諸権利の保障について、他の諸憲法に及ばない。それは、これらの権利をすべての人に対して認める代りに、それらは日本臣民に対してのみ適用すると規定し、日本にいる他の人はその保護をうけられないままにしているという点である。

7 日本の統治体制における欠陥を是正するのに必要な憲法的ならびに行政的改革が、永続的な価値を有し、したがって最も効果的であるためには、それらは、日本政府が、現在のような事態を日本にもたらすもとになった国家機構上の諸要素を除去し、かつポツダム宣言の諸規定に従うことを望んで、自ら発議し、実施したものでなければならない。日本人が自発的にこのようなことを行なわないときは、最高司令官は、わが政府が占領軍撤収の条件としての「平和的傾向を有し且つ責任ある政府」が日本に樹立されたと判断するための前提として必要と考える諸改革について、注意を喚起しなければならない。しかし、実施さるべき改革を詳細に明示した公式の指示を日本国政府に発するのは、最後の手段とさるべきである。

8 憲法に次のような新しい諸条項を加えれば、それらが一体となって、国民に責任を負う真の代議政治の発達が保障されるであろう。このような諸条項とは、次のようなものである。(1) 選挙権を広い範囲で認め、政府は選挙民に対し責任を負うものとすること、(2) 政府の行政府の権威は、選挙民に由来するものとし、行政府は、選挙民または国民を完全に代表する立法府に対し責任を負うものとすること、(3) 内閣は、国民を代表する立法府の信任を失ったときは、辞職するか選挙民に訴えるかのいずれかをとらなければならないとすること。このように国民に対し政府が直接責任を負うというたてまえは、予算に関する完全なる権限を、国民を代表する立法府に与えることによって、一段と強化されるであろう。政府は、国民を代表する立法府の信任を失ったときは、財源がないため、会計年度の終りに辞職を余儀なくされることになろう。

9 日本臣民および日本の統治権の及ぶ範囲内にいるすべての人の双方に対して基本的な人権を保障する旨を、憲法の明文で規定することは、民主主義的理念の発達のための健全な条件を作り出し、また日本にいる外国人に、彼らがこれまで〔日本国内で〕有していなかった程度の〔高い〕保護を与えるであろう。国民を代表する立法府の地位は、国会に対しその欲するときに会議を開く権利を与えることにより、また立法府の承認した立法措置――憲法改正を含む――に関しては、政府の他のいかなる機関も暫定的拒否権を有するにすぎないとすることにより、一段と強化されるであろう。都道府県の職員は、できる限り多数を、民選するかまたはその地方庁で任命するものとすれば、内務大臣が都道府県知事の任命を行なう結果として従来保持していた政治権力を、弱めることになるであろう。同時に、それは、地方における真の代議政の発達を、一段と助長することにもなろう。

10 日本の統治機構の中における軍部の権威と影響力は、日本軍隊の廃止と共に、恐らく消滅するであろうが、国務大臣ないし閣僚は、いかなる場合にも文民でなければならないということを要件とし、軍部を永久に文官政府に従属させるための正式の措置をとることが、望ましいであろう。

11 わが政府は、日本人が、天皇制を廃止するか、あるいはより民主主義的な方向にそれを改革することを、奨励支持したいと願うのであるが、天皇制維持の問題は、日本人自身の決定に委ねられなければなるまい。天皇制が維持されたときも、上に勧告した改革中数多くのもの、例えば、予算に関するすべての権限を国民を代表する立法府に与えることにより、政府が国民に対し直接責任を負うことを定めた規定、およびいかなる場合にも国務大臣ないし閣僚に就任しうるのは文民に限るとの要件を定めた規定などが、天皇制のもつ権力と影響力とを、著しく弱めることになろう。その上さらに、日本における〔軍と民の〕「二重政治」の復活を阻止し、かつまた国家主義的軍国主義的団体が太平洋における将来の安全を脅かすために天皇を用いることを阻止するための安全装置が、設けられなければならない。これらの安全装置には、(1) 天皇は、一切の重要事項につき、内閣の助言にもとづいてのみ行動するものとすること、(2) 天皇は、憲法第1章中の第11条、第12条、第13条および第14条に規定されているような、軍事に関する権能をすべて剥奪されること、(3) 内閣は、天皇に助言を与え、天皇を補佐するものとすること、(4) 一切の皇室収入は国庫に繰り入れられ、皇室費は、毎年の予算の中で、立法府によって承認さるべきものとすること、などの諸規定が含まれなければならない。

12 日本の統治体制には、結論で明示されたものの他に、改革の望ましいものが数多く存する。例えば、都道府県議会および市町村議会の強化、不正な選挙慣行を排除するための選挙法の改正等が、それである。なお、地方議会を強化する措置および選挙制度の全面的改革をもたらす措置は、この文書において詳細に述べられた諸改革によって樹立されることが確保されている、真に国民を代表する東京の中央政府に、これを委ねても心配ないし、またその方がよりよいと信ずる。占領期間中の選挙については、恐らく、占領軍を通して充分な監督を行なうことができるであろう。
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